TPP等の貿易協定発効前に 交渉参加国に対して法律変更を求める 米国の法的「承認手続き」に関するQ&A

日本語版翻訳にあたって

 

TPP(環太平洋戦略的経済連携協定)交渉に日本が参加してから丸1年が経った。

日本が参加した後、ブルネイでの全体交渉会合(2013年8月以来開かれていない)や各分野別会合、首席交渉官会合などが重ねられ、またAPEC等の国際会合に合わせて閣僚級会合も持たれてきた。さらに各国は、二国間での交渉を並行して進めている。

しかし、常に「年内妥結」という目標が掲げられるものの、交渉の実態は困難に満ちている。

最大の論点といわれる日米の関税交渉、知的財産、環境、国有企業などの懸案分野の妥結の目処は立たず、2014年夏のカナダ・オタワでの交渉会合を経てもその行く末は見えていない。

秘密交渉であるTPP交渉については、そもそも交渉テキスト(条文)は非公開であり、各参加国が交渉参加前に交わす「保秘契約」があるため、政府交渉官は自国のステークホルダーはもちろん、同じ政権与党の国会議員にすら交渉の詳細を明らかにできないことになっている。各国の市民社会、国民・住民に交渉の中身がほとんど知らされていないことはいうまでもない。

 

そんな中、TPPに反対する国際NGOグループは、日常的には情報交換や行動戦略を練り、また交渉官会合・閣僚会合が行われる際には現地に赴き情報収集に努めている。日本の市民グループ「STOP TPP!!市民アクション」のメンバーも、その一員である。

7月のオタワ会合を経た後、国際NGO主要メンバーより、米国内の貿易協定発効までの承認手続き(Certification)が実行されれば、米国以外の交渉参加国の国内法や政策の変更が強いられる危険性があるとして、広く周知を行う呼びかけがあった。

すでに様々な自由貿易協定(FTA)にて「活用」されているこの承認手続きについては、各国の市民はもちろんのこと、法曹界、ジャーナリスト、国会議員の間でも十分に知られていない。しかし80年代以降に数々と結ばれてきたFTAとそれを認めるための承認手続きにおいて、米国がいかに強く他国の法律変更を要求し、自らの要求を実現してきたか。国際NGOメンバーによる本ペーパーは、その驚くべき実態を詳細にレポートしている。

承認手続きによって、米国はそもそも協定文書に書かれていない内容についてまでも、相手国に法律変更を要求してきた。知的財産権、テレコミュニケーション、税関、農産品、紛争解決、外国企業のための措置、医薬製造承認におけるデータ保護期間の変更などじつに多岐にわたる分野である。

いうまでもなく、TPP交渉においても米国はこの「承認手続き」を用いて、他の交渉参加国に対して国内法・制度・慣行の変更を要求するものと思われる。その際のターゲットの筆頭が、日本である、というのが本ペーパーの主旨でもある。そもそもTPP交渉以前から、米国は『貿易障壁報告書』等で日本の様々な法制や規制、慣行を「貿易の障壁だ」と列挙してきた。これら「壊すべき規制」は、TPP交渉と並行させられながら、仮に協定文に具体的な文言として盛り込まれていなかったとしても、この承認手続きのプロセスにおいて、強硬に「変更を強いられる」ことは間違いない。

TPP反対運動の関係者はもちろん、弁護士、国会議員、一般の人たちへ周知のため、ここに問題提起を行いたい。

国際NGOグループは、すでに英文のウェブサイト(http://tppnocertification.org/)を立ち上げ、様々な文書を発信している。本ペーパーの日本語版についても、近日中に同ウェブサイトに掲載予定である。

 

STOP TPP!! 市民アクション

アジア太平洋資料センター(PARC) 内田聖子

 

【INDEX】

1.承認手続きとは何か?

2.承認手続きという制度はいつ、なぜ導入されたのか?

3.なぜ承認手続きは、近年になってより長期間を要するようになっているのか?

4.承認手続きの法的権限は何か?

5.同様な法的義務がTPPAにも適用されることになるのか?

6.承認手続きは、ファスト・トラックとどう違うのか?

7.もし米国大統領がファスト・トラック権限を持っていても、なお議会はTPPA最終条文の変更ができるのか?

8.為替操作のような規則が、何らかの形でTPPに含まれることがあるのか?

9.議会メンバーは協定相手国と直接交渉できるのか?

10.もし大統領がファスト・トラックを賦与され、さらに議会がTPPを承認したら、承認手続きは自動的に達成されたことになるのか?

11.もし大統領がファスト・トラック権限を有しない場合はどうなるか?

12.実際に承認手続きとはどのように動くのか?

13.このことは、米国が過去に結んだFTA相手国にとって実際的に何を意味したのか?

14.米国政府担当官達が協定参加他国の法案作成に関わるというのは本当か?

15.米国企業がこの承認手続きプロセスで果たす役割は何か?

16.米国市民社会もまた、承認手続きプロセスに影響力を行使できるのか?

17.米国政府による他の協定諸国の諸法案作成に対する介入は公になるのか?

18.承認手続きにはどれくらいの時間をかけることができるのか?

19.承認手続きは正式な法制度にだけ適用されるのか?

20.協定の条文が曖昧で解釈の余地がある場合はどうなるのか?

21.協定内容を国内法制に反映させる仕組みが異なる場合、承認手続きはそれに対処できるのか?

22.協定内容を上回るような要求を米国はおこなっているか?

23.米国の主張を裏づけるエビデンス(証拠)は別途必要なのか?

24.そのような合意がなされた際に交渉に参加していなかった国の扱いは?

25.TPPの参加協議での合意事項を米国は利用できるか?

26.米国とのTPP並行交渉の設置は参加承認の条件となっているか?

27.米国の要求を拒んだらどうなるか?

28.米国が要求する法制度の変更を拒んだらどうなるか?

29.米国のFTAは相手国の民主的プロセスにどのような影響を及ぼしてきたか?

30.米国を相手に再交渉をおこなうことは可能か?

31.承認手続きは米国の干渉に対する国内の反発を引き起こさないのか?

32.TPPのような複数国間協定でも個別の承認となるのか?

33.原産地規則は非承認国をどのように扱うのか?

34.承認手続きの過程で米国はTPPでの約束事項を変更することができるのか?

35.他の交渉参加国は、自国の承認手続きを米国に要求できるのか?

36.どのような法律が承認手続きで狙われてきたのか?

1.承認手続きとは何か?

米国大統領は、自由貿易協定(FTA)の合意相手国が協定を遵守するのに必要となる国内諸法や諸政策を、米国側の期待を満足させるものに変更していると米国政府が承認するまで、自国の国内承認プロセスを完了したという相手国への公式通知を保留する。

このことが意味するところは、仮に米国議会が環太平洋連携協定(TPP)を承認し、さらに他の締結国が独自の国内承認過程を完了したとしてもなお、米国政府が「他国が協定内容を実施した」と承認しない限り、また承認するまでTPPは発効しないということである。

この承認プロセスは、米国政府に対してすでに交渉を通じて達した合意を書き換えさせる「テコ」を与え、また協定が署名された後にさらに追加的な譲歩を確実に獲得させることになる可能性を持つ。

 

2.承認手続きという制度はいつ、なぜ導入されたのか?

「承認手続き」という条文は、米国議会が関税や輸入割当量を超えて拡大された諸内容を含む「通商」協定を承認するようになって以来、アメリカの通商協定実施法に含まれるようになった。それが最初に適用されたのは1988年のカナダ・アメリカ自由貿易協定(CUFTA)であり、次いで1993年の北米自由貿易協定(FTA)であった(註1)。承認手続き規定の条文は、その後ほとんど同じ形で維持されてきた。その重大な含意にも関わらず、米国のこの承認手続きは、その犠牲者となった諸国を除けば、良く知られていない。

 

3.なぜ承認手続きは、近年になってより長期間を要するようになっているのか?

チリ政府は、米国-チリFTAにおける知的財産権について、米国側がチリの義務だと考える事柄を遵守するために、米国からの圧力に直面した。チリ政府は米国とのFTAが効力を発揮した後にそのような変更を行なうことを拒否した。また米国からは、オーストラリアが医薬品と知的財産権に関する米豪FTAの諸義務を、オーストラリアが果たしていないという懸念が報告された(註2)。それ以来、企業があからさまに要求した諸変更をさせることにより多くの焦点があてられるようになっており、そのため以下に論じるような長期間の遅延が生じるようになったのである。

 

4.承認手続きの法的権限は何か?

承認手続きは、米国大統領に対して法的拘束力を持った義務である。それは過去26年間に米国が締結した各FTA実施のために議会を通過した法律に含まれている。最近の例として米韓FTAの実施法があるが、そこでは以下のように明言している。

協定発効のための諸条件:本協定が発効する期日に効力を発揮する本協定の諸条項を遵守するために必要な諸手段を韓国政府が措置したと米国大統領が判断した時にはじめて、201211日ないしそれ以降に、米国大統領は韓国政府との間で本協定が米国に関して発効する旨を記載した覚書を交換する権限を与えられる(註3)

 

5.同様な法的義務がTPPにも適用されることになるのか?

同様の一方的な承認手続き義務が、TPPにも適用される可能性がある。実際、承認手続き義務が達成されているかどうについてUSTRが議会と協議するための新たで追加的な諸義務が、大統領にファスト・トラック権限を与えるための議会提出法案に含まれている。2014年1月にTPPのためのファスト・トラックを賦与すべく提案された「2014年超党派通商優先事項法(キャンプ・ボーカス法案の名でも知られている)」は,第4項(a)(2)として,以下の条文を含んでいる。

発効する前の協議:通商協定を発効するための覚書を交換する前に、USTRは密接かつ時宜を得た形でパラグラフ(1)に特定した議会および同委員会メンバーと協議を行ない、協定相手国が当該協定が発効する期日に当該協定の諸条文を遵守するために効力を発する措置を全面的に通知し続けること。

 

6.承認手続きは、ファスト・トラック(TPA)とどう違うのか?

承認手続きは、ファスト・トラック(つまり貿易促進権限:TPA)とは別のプロセスである。ファスト・トラックとは、議会が米国大統領に対して、議会での採択前にある協定の交渉・署名・および加入の権限を与え、その上で議会が当該FTAを一括承認するか否決するかを90日以内に投票することを保証するものである。ファスト・トラックは協定についていかなる修正も許さないだけでなく、協定について議会が審議する時間をも制限し、それらによって迅速な通過を確実にしようとするものである(註4)。

 

7.もし大統領がファスト・トラック権限を持っていても、議会はTPP最終条文の変更ができるのか?

大統領にファスト・トラックが賦与されていても、議会の多数派はTPPに変更を加えることができると主張している。実際彼らはそうしてきた。例えば2007年にジョージ・W・ブッシュ大統領が署名した米韓FTAが一例である。2011年に大統領が署名した同協定が議会を通過しないことが明白になると、バラク・オバマ大統領は自動車と農産物の貿易に関する追加的な譲歩を韓国に要求した(註5)。もし韓国がそれに同意していなければ、韓国は承認手続きの前提条件として「変更を行なうように」という新たな圧力を受けていただろう。

 

8.為替操作のような規則が、何らかの形でTPPに含まれることがあるのか?

TPPがすべての協定国に普遍的に適用される、いわゆる為替操作に対する規則を含まないで署名された場合、米国政府が署名後に追加的な要求としてそれを求める可能性はある。韓米FTA署名の4年後に起きた事態のように、米国政府担当官達が「追加的な譲歩なしには署名された協定を議会で通過させることができない」と表明することになるだろう。米国政府が定義した追加的な規則が、新たな条文を付与する附属合意書をつうじて追加され、TPPAの中核条文に一体化され、その附属合意書の実効化に伴って完全な強制力を持つことが可能となる。

 

9.議会メンバーは協定相手国と直接に交渉できるのか?

公式には、行政府が外国政府との交渉において米国国家を代表する。しかし実際には、議会メンバーは、自分達がFTA実施法案を支持する条件としてさらなる譲歩を外国政府に対して直接に要求するという行動に関与してきた。

例えば、当時のブッシュ大統領が対ペルーFTAに署名してから何年も経ってから、議会下院歳入委員会は同大統領に労働および環境分野に新たな条文を追加するよう圧力をかけた。同時にペルー政府に対して、労働、森林、およびその他の法律や措置について、彼らが同FTAを遵守するために必要だと考える内容を指定して要求する文書を提出したのだ。ペルー政府は明らかにそれらに応じる態度を見せ、変更のいくつかを実際に措置した。このようにしてFTAは議会を通過したのだった。しかし歳入委員会メンバーはなお、彼らの要求リストすべてが達成されない限り、ブッシュ大統領が承認手続きをすべきではないと主張したのである。

ブッシュ大統領は、医薬品ロビイ団体が承認手続きの条件として要求していた知的財産権について、ペルー政府が変更をしたことを強調したが、最終的に歳入委員会が承認手続き前に実行されるべきだとした労働、環境・森林に関する変更リストすべてを要求することはしなかった。その結果、今では今後の通商権限には、協定が発効となる前にいっそう強力な承認手続き諸義務を含むことについての超党派による賛同が存在している。

 

10.もし大統領がファスト・トラックを賦与され、さらに議会がTPPを承認したら、承認手続きは自動的に達成されたことになるのか?

そうではない。協定が議会を通過した後でさえ、協定相手諸国が米国が考える協定遵守を満たしたと米国が承認しない限り、協定は発効しない。承認手続きは、米国議会と米国産業界に対して、協定が署名され承認された後でさえ、協定相手諸国に対して追加的な譲歩を実現させるための追加的な「テコ」を賦与するものなのである。

 

11.もし大統領がファスト・トラック権限を持たない場合はどうなるか?

オバマ大統領は現在、ファスト・トラックを有していない。実際、過去20年間で議会がこの特別な権限を大統領に付与したのは2002~2007年の計5年間に過ぎない。ファスト・トラックがない場合、通常の議会投票手続きが適用される。第一に、下院と上院の該当委員会がTPP実施法案に修正提案をすることができ、協定条文に追加的な内容を盛り込ませたり、米国政府が行なった譲歩を取り除かせたりすることを、実施法案成立の条件にすることになる。あるいはまた該当委員会は、署名された協定そのものを単純に否決ないし承認するかもしれないが、その場合、当該協定は米国については実施される法的強制力を持たないことになってしまうことを意味する。

次いで上院本会議での審議について言えば、単純に、審議を終えたら承認のために100名の上院議員のうち60人の圧倒的多数の賛成が必要となる。もしこのハードルがクリアされたら、どの上院議員も本会議で修正を提案できる。下院では、議事運営員会がいくつの修正提案を本会議で審議することを許容するかを決定する。

 

12.実際に承認手続きとはどのように動くのか?

米国政府担当官達が協定が発効することを許容する前に、米国政府が協定相手諸国に対して、米国政府が要求する各国国内諸法および諸政策変更リストを伝達する。それから米国政府担当官達はそれらが遵守されているかを監視し、米国の目からして変更すべき内容を満たすまで、相手国政府に対してその国内諸法や諸政策を変えるよう圧力をかける。USTRは2009年に次のように表明している。「USTRは,FTAへの遵守が達成されるまで,遵守に関する承認をしないという我が国の法的義務を非常に良く認識している」と(註6)。

 

13.このことは、米国が過去に結んだFTA相手国にとって実際的に何を意味したのか?

米国政府が他国に対して、各国で提案されている実施法案すべてを報告するよう要求し、それを米国が精査しコメントできるようにするという、共通したパターンがある。それに続いて、それら実施法案について米国政府との何ヶ月もの交渉が行なわれる。この交渉会合は当該国および米国の両方で行なわれる。

報告された多くの事例がある。エルサルバドルは少なくとも3回の交渉を持たされた(うち2回は米国にて)。高官レベルの政府代表団、さらに農業および経済大臣までもが、そもそも中米FTA条文には含まれていなかった米国の畜肉・家禽検査を受け入れろという要求への交渉のために派遣された(後述)(註7)。

米国政府は、コスタリカの7つの法律について条文を承認したが、それはコスタリカ自身がそれらを採択するより前のことだった。それらの法律とは、外国企業のための知的財産権、著作権、電気通信、税関手続き、農業、刑事訴訟手続き、および流通システム作りに関連するものだった。米国政府は,それら法案の最終版に何ら変更がないことを確証するために、検閲していたのである(註8)。

ニカラグアは中米FTAを実施するために成立させた法律を、なんとニカラグア大統領が署名する前に米国政府に検閲のために送っていた。米国政府は、ニカラグアがすべての実施プロセスを完遂するのを確実に保障するために、同法を公開するよう要求したのだった。米国政府は、あからさまに法案の中の数々の運用諸措置を明確化させようとした(註9)。

パナマ政府の担当官達は、USTRと「密接に作業している」と述べていた(註10)。

ドミニカ共和国の中米FTA承認手続きをめぐって、米国政府は同国の7つの中米FTA実施法の条文を事前承認し、さらに承認手続きに達する以前にいかなる変更もなされていないことを確証するために最終法を検閲していた(註11)。

グアテマラは2006年5月下旬に中米FTAを発効させるための法律を成立させたが、それはUSTRとの密接な協議を経てのことであり、しかしなお法律が米国政府の諸条件に合致しているかをUSTRが確認するために数ヶ月も待たされたのだった(註12)。

 

14.米国政府担当官達が協定参加他国の法案作成に関わるというのは本当か?

このことを文書で示している最もよい事例は、ペルーのケースである。2008年にUSTR代表代行がペルーに向かい、米国政府が要求していた「35の新たな法案をペルー政府が仕上げるのを支援した」ことが報じられた。おまけに、2チームの米国政府法律顧問がペルー政府が環境およびビジネス法案を作成するのを支援したのである(註13)。報告によれば、この35の法律には医薬品のデータ保護、投資家紛争処理、先住民族の土地所有権および教育システムへの変更が含まれていた(註14)。

米国情報自由法によって公開された諸文書が、さらに詳細な内容を提供している(註15)。付録Aの文書は、USTRスタッフ、リマの米国大使館スタッフ、その他の米国政府担当官、およびペルー政府担当官の間で2008年と2009年の期間、すなわち米国・ペルーFTAにおいて、ペルーが米国政府の期待を満たすために自国の諸法律や諸規制を変更するよう要求されていた時期に交わされたコミュニケーションからの抜粋である。

これらの変更は、ペルーが同FTAを2009年2月1日に発効させる前提条件として義務づけられた事項を達成したとする、米国政府の一方的承認を得るために行なわれたものである。

それらコミュニケーションのほとんどが、特にFTAの要求についてのUSTRの解釈をペルーが遵守するために採用された論争的な法令、すなわちペルー森林・野生動物法LD1090をめぐるものだった。それらは特に表記がない限りUSTR内部でのコミュニケーションである。

 

15.米国企業がこの承認手続きプロセスで果たす役割は何か?

報道によれば、米国の法律がFTAを承認する場合に求める詳細に加えて、米国企業の利害が承認手続きプロセスでの米国政府の要求の背景になっていることを示している。これら米国企業の利害には、米国のコメや豚肉産業(註16)、全米繊維産業団体評議会(註17)、シェブロン(訳注:巨大石油企業)(註18)、アルコール産業(註19)、国際知的財産同盟(註20)、米国研究製薬工業協会(註21)、そして全米肉牛生産者協会,全米豚肉生産者評議会,家禽肉輸出業者が含まれる(註22)。

 

16.米国市民社会も承認手続きプロセスに影響力を行使できるのか?

米国の諸労働組合は、米国政府担当官が対ペルーFTAを遵守するために必要と考えていた以上に、ペルーの労働諸法の追加的な変更を追求していた。労働組合と環境保護NGO組織の双方が、彼らが解釈するところの同FTAに合致するための諸法律が変更されない限り承認手続きに反対するという議論をしていた。

オバマ大統領は、コロンビア政府が合意された労働アクションプランを完全に実施していないにも関わらず、米国とのFTA遵守を承認してしまった。これが、民主党議員達が共和党議員達と同様に、彼らがTPPを遵守していると見なすことを確実に保障するために承認手続きを利用すると判断した理由の一つである。

 

17.米国政府による他の協定諸国の諸法案作成に対する介入は公になるのか?

公式の記録を見いだすのは困難である。利用可能な情報のほとんどは報道メディア、主要にはInside US Trade誌で提供されるものである。同誌は米国の業界の視点、米国あるいは米国の標的になっている国の政府担当官や政治家達のコメントを報道している。

米国政府と他のTPP協定参加国政府の間のコミュニケーションもまた、協定が発効してから4年後までは背景文書類の公表が妨げられるという同交渉の秘密条項の対象になってしまう可能性がある。この秘密条項が適用される文書類の分類もまた秘密であるがゆえに、何らかの確定的なことを述べるのは不可能なのだ。

いくつかのTPP交渉諸国内では、各国政府間のコミュニケーションは厳格な保秘義務に従うことになり、情報の自由法による公開対象にすらならないとされている。したがって他のTPPA交渉国の一般公衆はもとより国会議員にとってさえ、米国が各国の諸法律や諸政策の立案に関与していたり関与したことがあること、あるいはどのような異なる解釈が提案されたか、また自分達の政府が妥協したのかどうかについて知ることが不可能になるかもしれないのである。

 

18.承認手続きにはどれくらいの時間をかけることができるのか?

表Aに示すように、各国が批准のために必要な手続きをおこなってから、何年も後まで承認手続きを先延ばしにすることが可能である。米・パナマFTAの場合、パナマの議会承認は2007年であるが、米国議会の最終的な承認までには4年以上かかった。さらに、米国は(協定の発効に必要な)正式な通知をもう1年保留した。特許、著作権、金融サービス、電気通信、政府調達、税関手続き、貿易救済などの面で、パナマの法制度の変更が、米国を満足させるものではなかったのがその理由である。

つまり、米国のFTA実施法案が作成される過程では、この承認手続きにより協定の発効が無期限で保留される可能性がある。(TPPとのかかわりで)ベトナム、ブルネイなどの国々にこのような扱いを求める書簡が、2014年5月に米国の超党派の議員154名によって提出された。書簡は、以下のようにTPPの労働分野での義務化を問題にしている。

米国政府は、著しく不適切な労働基準を断じて認めてはならず、これらの国々が自国の労働法制の変更を受け入れ、その実施に向けて積極的な行動をとるまでは、協定の履行を保留すべきである。

 

表A
FTA相手国 相手国の
議会承認など
米国の
実施法案成立
協定発効 遅延期間
エルサルバドル 2004年12月17日 2005年7月28日 2006年3月1日 7ヶ月
ホンジュラス 2005年3月3日 2005年7月28日 2006年4月1日 8ヶ月
ニカラグア 2005年10月9日 2005年7月28日 2006年4月1日 6ヶ月
グアテマラ 2005年3月10日 2005年7月28日 2006年7月1日 11ヶ月
ドミニカ共和国 2005年9月6日 2005年7月28日 2007年3月1日 18ヶ月
コスタリカ 2007年10月7日 2005年7月28日 2009年1月1日 15ヶ月
ペルー 2006年6月28日 2007年11月4日 2009年2月1日 14ヶ月
パナマ 2007年7月11日 2011年10月12日 2012年10月31日 12ヶ月
韓国 2011年11月22日 2011年10月12日 2012年3月15日 3ヶ月
注:1)コスタリカの承認日は国民投票がおこなわれた日付である。
  2)遅延期間は相手国または米国の後の方の承認日と発効日から計算している。
  3)米韓FTAは2007年6月30日に署名したが、米国議会の主張により、自動車の追加的な市場アクセスで再交渉がおこなわれた。米国議会は、ファスト・トラックがあったにもかかわらず、FTA実施法案を承認する条件として再交渉を要求した。

 

 

19.承認手続きは正式な法制度にだけ適用されるのか?

否である。もっと広範囲の措置に適用される。これまでに知られているものを挙げれば、規制措置、制度・規制上の取り決め事項、国際協定(註23)、政令も対象になっている。

 

20.協定の条文が曖昧で解釈の余地がある場合はどうなるのか?

FTA協定の条文は、難航した問題であればあるほど、曖昧で不明瞭な妥協の産物となっており、各国が好ましいように解釈する余地が残されている。だからこそ、加盟国はFTAの条文に同意しているのである。米国は、そのような条文の解釈の仕方は有効だと主張している。

 

21.協定内容を国内法制に反映させる仕組みが異なる場合、承認手続きはそれに対処できるのか?

ひじょうに難しい。2006年に下院歳入委員会の民主党筆頭理事だったチャールズ・ランゲル議員は、CAFTAの実施が遅れた事情を次のように述べている。

CAFTAの実施が遅れたのは、USTRと中米諸国の間で、法解釈に根本的な相違があったことも要因である。FTAの署名国は、知的財産や農産品の市場アクセスといったすべての事項について、協定の内容を反映させて国内法制を変更しなければならない、とUSTRは主張した。逆に、中米諸国は自国の立法体系の下で、FTAが国内法制よりも上位にあるとはいえない、と反論したのである。

その結果、USTRは問題に応じて対処の仕方を変えた。知的財産分野では中米諸国に国内法制の変更を求めたものの、国際労働協定の遵守については、それを国内法制に導入するだけで十分である、とした。

 

22.協定内容を上回るような要求を米国はおこなっているか?

確かにおこなっている。協定本文に書かれていないことであっても、相手国が合意したと米国が考えているものは臆せず要求している。

CAFTAの場合、米国の食品製造施設の検査基準に同意するよう、中米諸国に要求している。そのことは協定本文には書かれていなかったが、USTRによれば合意事項であり、協定の発効前にこの米国基準に同意する必要があることをこれら中米諸国も認識していた、と主張していた。CAFTAの経験から引き出される教訓は、加盟国はもっと明瞭なかたちで、文書でそれをおこなうことを含めて、実施約束をすべきだと指摘する者もいる。

民主党議員で、上院財政委員会のチャールズ・グラッスリー委員長の認識も同じである。協定本文に記載はないが、中米諸国は協定の実施に先立って「同等の措置」(米国の食品製造施設の検査基準に同意すること)を受け入れなければならないことを認識していた、と言う。グラッスリー議員は、この問題が対処されるまでCAFTAの実施を急ぐ必要はない、とも述べている。

過去にも、協定本文に含まれていないが、単なる「口約束」ではないとUSTRが主張する譲歩を獲得するために、米国は協定の承認を拒んだことがある。このような「荒っぽい交渉」のひとつの例として、グアテマラが医薬品に3年間のデータ保護を措置したことが挙げられる。これもCAFTAの本文にはなかったことである。

 

23.米国の主張を裏づけるエビデンス(証拠)は別途必要なのか?

米国は、協定本文の内容をはみだすような口頭の合意事項が存在していることを主張するわけだが、それを裏づけるようなエビデンス(証拠)が必要であるとは思っていないようだ。これまでも、米国の政府関係者は合意事項の存在を一方的に断定してきた。例えば、CAFTAをめぐっては、ファスト・トラック法が規定しているFTAの利害にかかわる米国の声明を、グラッスリー議員が引き合いに出したことがある。そこではこう書かれていた。

2005年6月にCAFTAの実施法案が上程された際、加盟国による「同等性」の判断は差し迫ったものであった。したがって、議会によるCAFTAの承認も、米国の食肉検査システムの「同等性」を加盟国が認めるだろうという見込みに基づいたものであった。

 

24.そのような合意がなされた際に交渉に参加していなかった国の扱いは?

TPPのように後から追加的な参加国が生まれている場合、このような米国の振る舞いはそうした参加国にとって問題となる。後から参加した国は、それまでに合意した事項をすべて受け入れることが求められているようだ。しかしこうした国々は、合意事項をめぐってどのような議論がおこなわれたのかを知らない。議事録があったとしても、それがどの程度詳細なものなのか、そして準備作業にかかわる正式な記録があるのかどうかは不明瞭である。もしそうしたものがあったとしても、米国は口頭の合意事項の存在を理由に、多くの対応を迫ってくるのである。

 

25TPPの参加協議での合意事項を米国は利用できるか?

TPP交渉の参加条件として、後からの参加国は協議のプロセスを経る必要がある。そのプロセスで取り上げられるのは、TPPで十分な対処できそうにないと米国が考える事項、相手国の実施に曖昧性のある事項、米国が考えるようには相手国が十分な変更をおこなってこなかった事項などである。具体的には、食品の安全基準、自動車の排ガス基準、国有企業改革を含む競争法に関連した事項、電気通信規制などである。

 

26.米国とのTPP並行交渉の設置は参加承認の条件となっているか?

まさにそうなっている。CAFTAの場合、SPS分野で米国の食品検査制度の「同等性」を認めることは、協定に含まれていなかった。このことは、SPS分野の並行交渉で取り上げられたのである。

TPPでは、日本がこの面で深刻な問題を抱えている。並行交渉の設置は、米国が日本のTPP交渉参加を承認するための条件だったが、未だに日米間で大きな隔たりがある。そこで取り上げられているのは、日本の農産品重要5品目と自動車の非関税措置、食品の安全基準、 知財、国有企業(特に日本郵政)、投資、国内規制などである。

 

27.米国の要求を拒んだらどうなるか?

すべての交渉参加国は自国の法制度を決定する主権と、それを解釈する権限を有している。もしも米国がFTAの承認を拒んだなら、相手国は関税引き下げのようなメリットを米国から享受できなくなるだろう。

しかしながらTPPの場合、事態はもっと複雑である。もしも米国以外の国々の間でTPPが発効したとしても、知財分野のジェネリック医薬品に関するルールや国有企業の規律を各国は遵守しなければならない。米国がTPPの承認を拒んだらなら、米国という最も魅力的な市場は失われることになるが、その時でも米国以外の国々の間ではTPPは発効し、国内法制の変更が義務づけられることになるだろう。それは各国における新法として有効なものとなり、米国は何らの譲歩をおこなうことなく、その利益を獲得することができるのである。

 

28.米国が要求する法制度の変更を拒んだらどうなるか?

その場合、米国大統領が協定の承認を拒否することになり、TPPは発効しないだろう。

 

29.米国のFTAは相手国の民主的プロセスにどのような影響を及ぼしてきたか?

ペルーの場合、議会の承認がなくとも法律を制定する権限が、特例措置によって大統領に180日間与えられた。2008年7月4日の時点で、98もの法律がこの特例措置により成立していた。ペルー政府は、米ペルーFTAとは無関係の法改正でもこの権限を用いたと非難された。

パナマも行政上の権限を用いて多くの措置を実施している。

 

30.米国を相手に再交渉をおこなうことは可能か?

米国は再交渉を受け入れなければならず、貿易促進権限法が成立した場合であっても追加交渉が認められることになるだろう。米国が追加交渉に同意すれば、相手国は交渉による変更の代償として、いっそうの譲歩をせざるを得なくなるだろう。このことは、米国に新たな要求をおこなう余地を与えることになる。ただし、重大な変更があれば新たな議会の議決が必要だろう。

新たな譲歩の内容次第であるが、その国との協定が発効していない国々も、そこから利益を引き出そうと画策するだろう。

 

31.承認手続きは米国の干渉に対する国内の反発を引き起こさないのか?

承認手続きに伴う諸問題は、その国の政府が対処すべき国内問題として扱われる。ペルーの例を挙げれば、大統領が議会を無視して法制定をおこなう権限をもつことに抗議するべく、野党勢力と市民社会組織が全国規模のストライキを呼びかけた。先住民達も、鉱山開発と森林破壊に対する彼らの関与を薄れさせるような土地法制に抗議した。労働組合の反対行動も、中小企業法制の変更が労働者の権利を奪うことに向けられた。

ペルーは米国とのFTAに従い、アマゾン流域での石油・ガス開発と森林伐採に関連した投資措置を成立させた。2009年6月5日、ペルーの治安部隊は抗議行動をおこなっていたアワジュン族とワンビス族に対する武力行使をおこなった。そこには女性や子供も含まれていた。後に「バグア虐殺」と呼ばれるようになったこの衝突で、30人以上の人命が失われた。彼らは、大統領に与えられた法制定の特権の取消を求めて道路を封鎖していた。この虐殺の4日前に交わされた米国の外交公電を、ウィキリークスが暴露している。それによれば、ペルー政府が「寛大」な態度をとっていることを米国は問題視し、先住民の要求に屈することはFTAに「影響」を与えることになる、と警告を発していた。

コスタリカでは、生物多様性に影響を及ぼす知財ルールの制定を違憲とする判決を、最高裁が下した。このルールは先住民との協議を一切おこなわずに制定され、(先住民の権利を規定した)ILO第169号条約に違反している。しかし、この判決は軽視され、制定を押し止めることはできなかった。最高裁には再審理が要請され、最終的には合憲との判断を下したのである。

グアテマラでも、ジェネリック医薬品産業が知財法制に異議を唱えた。

 

32TPPのような複数国間協定でも個別の承認となるのか?

前掲表に示したように、米国は相手国によって異なる時点でCAFTAを承認している。そのことは、米国の要求に従う相手国の意思次第である。TPPでも同じことになるだろう。

 

33.原産地規則は非承認国をどのように扱うのか?

この問題が生じたのはCAFTAである。すでに協定を実施していた国は、繊維製品で「累積」ルールを利用しようとしたが、まだ米国が承認していない国をそこに含めることはできなかった。CAFTAの中米諸国は、期待していた利益にあずかることなく、協定の実施を余儀なくされた。米国が承認を留保していた国があったからである。

 

34.承認手続きの過程で米国はTPPでの約束事項を変更することができるのか?

承認手続きというよりも、議会での承認手続きとのかかわりで、このような変更がなされる場合が多い。CAFTAの例を挙げれば、下院がCAFTAを承認しそうにないことが明らかになった時点で、USTRは原産地規則の変更を求めた。その目的は、衣料品のポケット部分で第三国の布地を使用することを排除するためだった。このことは、米国の繊維の業界団体が強く要望していたことでもあった。

CAFTAでは、原産地規則を変更する際には、全加盟国の承認を必要としていた。USTRは個別にこの交渉をおこなった。グアテマラは同意したものの、それと引き換えに米国から交換条件を引き出すことは困難を極めた。ドミニカ共和国もこれに合意したが、ドミニカに与えられた交換条件は他国に比べて乏しいものとなった。ドミニカとの間では、ズボンとスーツの製造にかかわる追加的な譲歩が、後日与えられるという了解が交わされたに留まった。これによっても、その困難性がうかがえる。

 

35.他の交渉参加国は、自国の承認手続きを米国に要求できるのか?

技術的には、他のTPP参加国は、米国に対して抵抗することによって、TPPが効力を持つことを拒絶できる。まず、実際にそれは政治的な影響力を持つ主要国になるだろう(とりわけ日本だろう)。日本にとってでさえ、米国はTPPを通じてアクセスしたい主要な市場である。

米国議会の議論に拘束されているために米国が何の譲歩もしないであろうことは、信じられないことのように見える。相互の承認手続きの結果は、米国以外の国による孤立や後退を意味することになるだろう。TPPのいくつかの内容は、米国の現行法に従うように計画されているということが事実であることを示すことができる。

 

36.どのような法律が承認手続きで狙われてきたのか?

コメと豚肉に関する輸入承認(グアテマラ、エルサルバドル):米国のコメ・豚肉産業は、グアテマラ、エルサルバドルにおける従来の輸入業者から、輸入承認を取り上げることを要求した。これは、関税割当制度を使って潜在的な購入量を最大にしようという目的のもと、大手業者に直接販売するための輸入承認や権限を割り当てる新たな法律を求める内容であった。

 

食用肉の承認を米国のものと同等にすること(グアテマラ、エルサルバドル):米国は、食用肉の輸送の際に、米国にて検疫・承認されたものを明確に受け入れるよう主張した。これはSPS(衛生植物検疫措置)の章に明記されていなかった。政府担当者は、この要求は「エルサルバドルにとっては、政治的な問題を持ち出されたということである。なぜなら、米国は意のままに新たな特権を要求しているからだ」と述べたといわれている。USTRは、この要求はCAFTAの内容にはないことは認識していたが、「参加調印した国々はこの内容を守ると約束した」と述べている。この要求は、とても簡単には認められない内容だったために、エルサルバドル大統領は他国すべての大統領に対して、SPS問題を議論する会議を呼びかけ、またすべての国の経済産業大臣とのフォローアップ会議も呼びかけた。結局、エルサルバドルは食用肉と乳製品に関して、米国の食の安全と検査システムに準じることに合意をし、その結果、米国の食用肉と乳製品に必要とされている検査を行なわないことになった。米国は同様の要求を、ペルーとのFTAに署名する際の条件として提示し、そのことが農業分野の章が発表される際の論争点の一つとなった。

 

データ保護の期間延長(グアテマラ):CAFTAは5年間のデータ保護を規定している。米国は、たとえ特許がないすでに存在する医薬品であっても、新たな使用がなされた臨床試験データに対してさらに3年間の独占権を付与するように要求した。このことは、仮に特許がなくても、その医薬品が新たに使用される際の独占期間中は、ジェネリック薬品の販売を事実上阻止するものである。米国はCAFTA交渉中にこれを提案したが、中央アメリカ諸国の交渉官から激しい抵抗にあったために、提案は拒絶された。それにもかかわらず、グアテマラはこの3年間の独占権を付与することを要求された。

 

より多くの医薬品にデータ保護が適用(ドミニカ共和国):CAFTAの条文に書かれていないにもかかわらず、米国はドミニカ共和国に対して「承認手続き」の間、ほとんどすべてが古い成分である医薬品に対してでさえデータ保護を認めるように圧力をかけた。ドミニカ共和国は、これに同意した。

 

企業のデータ保護がより簡単に可能に(グアテマラ):「承認手続き」の中で、米国はグアテマラに対して、大手の有名製薬メーカーが販売承認登録できた際に、いかなる期間の制限もしないようにすること、またそのメーカーがデータ保護の恩恵を受けられるようにすることを求めた。これは、グアテマラにてより多くの医薬品のデータ保護が独占され、グアテマラ国民が新薬を手にするまで長い期間待たなくてはいけないという結果をもたらしている。

 

特許の共通承認(グアテマラ):「承認手続き」の中で、米国はグアテマラに対し、グアテマラで特許の申請がなされなくても、米国や他国において特許分野での自動的な承認が可能になるよう圧力をかけた。これはCAFTAの条文で求められている内容でなかったにもかかわらずである。この変更は、知的所有権に関する法律の中で適用可能である重要なセーフガードを取り除くことにつながる。つまり、何を特許として認めるべきか、そしてその基準を高いものに設定するというその国独自の基準をなくすということを意味している。

 

特許の二次使用(グアテマラ):「承認手続き」の中で、米国はグアテマラに、古い医薬品における新たな使用と、既存の化学製品に対して、特許を適用させるように圧力をかけた。

それはCAFTAの条文で求められている内容でなかったにもかかわらず、である。国連「健康に対する権利」特別報告では、この「エバーグリーン戦略」(訳注:特許を有する企業が実質的に該当医薬品に対する特許権の保護期間を延長し市場を独占できる方法)や、医薬品に関するその他の知的所有権の保護のさらなる強化に対して警鐘を鳴らしている。

 

燃料の輸送に関する契約(ドミニカ共和国):米国企業シェブロンは、ドミニカ共和国の2つの法律が、米国企業が燃料輸送サービスを提供することを妨げており、条約と不適合な国内規制などに関する不適合措置(NCM)が適用されていないとして、これら法律に異を唱えた。ドミニカ共和国は、これら法律が中米自由貿易協定(CAFTA)に違反しているとは考えておらず、この法律は国家安全保障上、必要であると主張した。同国は、「米国に対して、この問題については柔軟になるよう求めた。特に、ドミニカ共和国はこれまで繰り返し米国から出されてきた、法律改正の要求に応じてきたからだ。それらは、CAFTAに適合させるための国内法の見直しが正式に終わった後でも行なわれてきたものだ」と語ったとされる。ドミニカ共和国政府がこれらの変更に抵抗し続けてきた理由の一つは、「ある問題が決着した直後に、新たな問題が生じるという、CAFTAの実施手続きに困憊した」からだと推測される。度重なる米国による圧力の下で、ドミニカ共和国は二つの法律を無効化することに合意した。その数日後、USTRは「ドミニカ共和国は、CAFTA発効に向けたすべての必要条件を満たした」と発表した。

 

【註】

1.例えば,北米自由貿易協定第101節(b)「この協定が実施に移されるための諸条件」を参照。そこでは以下のように規定されている。アメリカ大統領は,カナダ政府あるいはメキシコ政府との間で,1994年1月1日あるいはその後に,アメリカにとっての本協定が,それぞれの国に関して次のような条件を満たした時に,覚書を交わす権限を与えられる。(1)(A)それぞれの国が自国が本協定下における義務に従うために必要となる法令上の変更を実施し,原産地規則についての解釈,適用,および運用に関する本協定第511条にいうところの「統一諸規制」を実施するための条項を作成したと大統領が判断し,また(B)サブパラグラフ(A)における判断を説明する報告書を議会上下両院に送付し,特にその中でメキシコに関しては,(i)本協定附属文書1904.15における譲許表の要求を同国が法律で確実にしていること,および(ii)他の点では,最終的な反ダンピングおよび対抗関税についての決定に関わる本協定第19章の下での2国間パネル・レビューの効果的な実施を保障すること,を含まなければならない。また(2)カナダおよびメキシコの政府は,環境協力に関する北米協定および労働協力に関する北米協定を発効させることを含んだ覚書を,米国政府との間で交換すること。以上,アメリカ議会第103会期下院法案3450号,1993年12月8日大統領署名。同様な条文が,1988年カナダ・アメリカ自由貿易協定実施法第102節(b)にも含まれている。

2.「USTRはグァテマラ政府に対して同国ドロップ・データ保護法について圧力をかけている(訳注:グァテマラ政府が制定した,医薬品の安全性および販売に関する治験データ保護に制限を加える新法に対して,USTRがアメリカ・中米FTAの知的財産権保護条項に違反するもので,アメリカ議会の実施措置審議に遅れを来しかねないと圧力をかけた)」Inside UA Trade,2005年1月14日付。

3.米韓FTA実施法第101項(b)(米国議会第112会期下院法案3080号)、2011年10月21日大統領署名。

4.第三世界ネットワーク「TPPとアメリカ合衆国議会-ファスト・トラック権限を欠いたそれ」2013年11月20日 http://www.twnside.org.sg/title2/FTAs/General/TPP&USCongress-withoutFastTrackAuthority_21%20Nov2013.doc

5.http://www.ustr.gov/trade-agreements/free-trade-agreements/korus-fta

6.「民主党が,ペルーが法律を制定してからFTAを発効するよう警告を発している」Inside US Trade,2009年1月16日。

7.「米国の衛生植物検疫措置(SPS)に関する要求が,中米FTA発効に対する新たな障害をもたらしている」Inside US Trade,2006年1月20日,「グラッスリー上院議員が中米FTA諸国に対するSPSに関する闘いでUSTRを支持」Inside US Trade,2006年1月27日。

8.「ドミニカ共和国が中米FTA発効へ向けてさらに接近している」Inside US Trade,2006年12月1日。

9.「ホンジュラスとニカラグアは,来月中に米FTAを発効させるかも知れない,グァテマラは遅れるだろう」Inside US Trade,2006年3月31日。

10.「10月の目標期限が近づく中,パナマはFTA発効に向けて前進している」Inside US Trade,2012年9月7日。

11.ドミニカ共和国は中米FTA発効に向けてさらに動いている」Inside US Trade,2006年12月1日。

12.「USTRはグァテマラが中米FTA法案を成立させた後も,なおさらなるステップを要求」Inside US Trade,2006年5月26日。

13.「ペルーの新たなFTA法令が労働と投資をめぐって,市民社会の怒りを買っている」Inside US Trade,2006年7月4日。

14.「ペルーの新たなFTA法令が,労働と投資をめぐって市民社会の怒りを買っている」Inside US Trade,2006年7月4日。

15.USTRスタッフ,リマのアメリカ大使館,その他米国政府担当官達,およびペルー通商省担当官との,2008年7月~2009年1月のEメールによるコミュニケーションから。アメリカ情報自由法にもとづく2010年3月の請求によって得られた情報である。

16.「アメリカとグァテマラは,中米FTAのコメと豚肉の輸出に関する関税割当量配分をめぐって争っている」Inside US Traded,2006年2月3日。

17.「全米繊維産業団体評議会は中米FTA修正の実施法案に向けて圧力を強めている」Inside US Trade,2006年5月26日,「アメリカとドミニカ共和国は,新たな中米FTAでのちょっとした情報に関して合意することができなかった」Inside US Trade,2007年2月2日。

18.「ドミニカ共和国は引き続き中米FTA実施に向けて作業をしている」Inside US Trade,2007年1月12日。

19.「ペルーの新たなFTA法令が,労働と投資をめぐって市民社会の怒りを買っている」Inside US Trade,2006年7月4日。

20.「産業界はコスタリカにおける中米FTA実施に関わる諸問題を注視している」Inside US Trade,2007年2月16日。

21.「産業界はコスタリカにおける中米FTA実施に関わる諸問題を注視している」Inside US Trade,2007年2月16日。

22.「アメリカの衛生植物検疫措置(SPS)に関する要求が,中米FTA発効に対する新たな障害をもたらしている」Inside US Trade,2006年1月20日。

23.パナマが米国とのFTAにより導入を義務化された国際協定は次のものである。「特許手続上の微生物の寄託の国際承認に関するブダペスト条約」(1977年、1980年代に修正あり)、「特許協力条約」(1970年代、1979年修正)、「商標法条約」(1994年)、「植物の新品種の保護に関する国際条約」(1991年)。